Плата за ресурс

©Ярославова-Оболенская Наталья Борисовна, урожденная Ярославова (22.2.1960). Экс Годунина (23.10.1981-14.4. 1991). Экс Чистякова (14.4.1991 -10.06.2014). Кандидат технических наук. Я родилась 22 февраля 1960 года в Нефтекамске, Краснокамского района Башкирской АССР

На дату публикации я урожденная Ярославова Наталья Борисовна была Чистякова Наталья Борисовна по фамилии бывшего второго мужа, кандидат технических наук с 1988 года.

конкурентоспособность нефтедобывающих регионов напрямую зависит от их права на управление сырьевыми ресурсами. На фоне принятия нового российского законодательства о недрах, сужающего региональное поле влияния, каждый из субъектов тюменской «матрешки» разрабатывает свои ролевые сценарии

Наталья Чистякова, к. т. н., руководитель

представительства по Тюменской области

Академии социальных технологий

и местного самоуправления

Уральский деловой журнал «Директор» № 3

Апрель 2005 года

Стратегическое сырье или «бомба» замедленного действия?

Взлет мировых цен на нефть до $ 55 – 60 за баррель кардинально изменил экономическое и политическое пространство России. В начале 90-х при аналогичном уровне нефтяных цен коммунистические ценности были заменены демократическими, плановая экономика – рыночной, а Советский Союз распался на отдельные государства. Сегодня нельзя не заметить, что уровень цен на нефть приближаются к «революционно-тревожному» уровню, угрожающему российской государственности… В этом контексте принятие нового российского законодательства о недрах становится стратегической задачей для сохранения стабильности ее экономики и государственного устройства.

Если проанализировать тенденции последнего времени, то увязывание проблем недропользования и сохранения российской государственности отнюдь не выглядит надуманным. Многое указывает на стремление мировых стратегических потребителей нефти взять под контроль Россию, как одну из важнейших стран-экспортеров энергоресурсов. Об этом свидетельствует и усиление «надзора» за российским ядерным потенциалом, и требования сделать прозрачной интересующую мировой рынок информацию о соблюдении в России принципов демократии, и реакция иностранных компаний на проект Закона «О недрах», вводящего ограничения на доступ к российским недрам иностранных инвесторов. В докладе Национального разведывательного совета (НРС) указывается, что США исключили Россию из списка потенциальных конкурентов в борьбе за мировое лидерство на ближайшие 15 лет, и что в ближайшее время Россия может распасться на 8 самостоятельных государств. Будем надеяться, что последний прогноз внешних аналитиков не сбудется, однако опасность того, что любой ошибочный ход в построении российской сырьевой стратегии сможет стать «бомбой» замедленного действия, существует. В этой связи проект Закона РФ «О недрах» приобретает статус документа, призванного сохранить целостность страны и стабильность её государственного устройства.

В такую задачу вписывается и создание в конечном итоге концепции законодательства о недропользовании, которая обеспечит защиту будущих поколений. Об этом шла речь в ходе мартовского обсуждения в правительстве РФ новой редакции закона «О недрах», представленной министром природных ресурсов Юрием Трутневым. Прежний закон «продержался» целое десятилетие, а над новым правительство думало 6 лет, т. к существующее законодательство не устраивало ни государство, ни инвесторов. «За годы действия Закона была разрушена система эффективного управления государством в сфере недропользования», – заявил Трутнев. Главный акцент законопроекта: недра и их богатства объявлены федеральной собственностью, документ направлен на поиск рычагов обеспечения государственных интересов при разработке месторождений и снижение рисков недропользователей. Тем не менее, проект закона оставляет без ответа много вопросов. Требуется детальный анализ того, что движет инвесторами, отваживающимися вкладывать деньги в российские недра. Концепция закона вошла в противоречие с принципом разделения полномочий между центром и регионами: после фактической отмены принципа «двух ключей» полномочия по недропользованию жестко централизованы. Из-за методов разделения нефтяных доходов возникает «несовпадение» экономических интересов: между федерацией и субъектами, центром и местным самоуправлением. В Тюменской «матрешке», имеющей в своем составе добывающие автономные округа, эти проблемы проявляются особенно остро.

Жизнь «на один бюджет». Муниципалы протестуют

Новый проект Закона «О недрах» фактически исключает муниципальные власти из процесса согласования социально-экономических условий при предоставлении прав пользования недрами. Теперь муниципалитеты северных городов не смогут требовать от «градообразующих» нефтяных компаний решения многочисленных городских проблем, им придется «ужиматься» в своих желаниях до размеров муниципального бюджета. А они к этому не привыкли. Городские власти пытались затормозить создание нового законодательства о недропользовании, используя удавшийся региональный опыт противодействия монетизации льгот, но время уже упущено. Теперь северным муниципальным экономикам придется поработать над тем, чтобы восстановить влияние на нефтяные компании и выстраивать с ними новые отношения с тем, чтобы социальная благотворительность имела все-таки характер гуманитарной помощи, а не «оброка».

Однако все может быть и по-другому. В преддверии муниципальной реформы, сопровождающейся «дроблением» муниципальных районов, конкуренция за эти новые муниципальные образования развернулась между теми же нефтяными компаниями, региональными властями и представителей коммунальной отрасли. Поэтому нельзя исключить того, что мартовский «демарш» муниципальных лидеров северных городов против принятия новой редакции Закона «О недрах» повторяет попытку захвата контроля над законотворческим процессом по недропользованию лобби нефтяных компаний, которую мы наблюдали два года назад. С переходом к выборам в Думу по партийным спискам, влиять на парламентариев теперь будет легче тем, кто контролирует муниципалитеты и ЖКХ. Таким образом, защитившись однажды от «нефтяного лобби», ТЭК России может попасть «под колпак» лобби «коммунальщиков». Решения существующих проблем недропользования это вряд ли приблизит, т. к. по своей ментальности муниципалитетам будет сложно принять верные государственные решения хотя бы по причине большой дистанции между задачами глобального нефтяного рынка и проблемами коммунального городского хозяйства…

Север и Юг: пакт о «ненападении»

Полномочия субъектов федерации в проекте закона «О недрах» на первый взгляд также урезаны, нет там и отдельных статей, прописывающих специфику недропользования в «матрешечных» субъектах, как это было в первых редакциях закона. Таким образом, внутренние отношения Тюменской области, Ханты-Мансийского и Ямало-Ненецкого округов будут строиться на основе летнего Соглашения 2004 г. Предполагалось, что Юг Тюменской области вновь станет опорно-тыловым регионом развития нефтегазового комплекса. Но сейчас ситуация складывается так, что даже если округа будут стараться добросовестно исполнять Соглашение, самому Югу вряд ли удастся выполнить роль «плацдарма» для дальнейшего развития северных нефтегазовых территорий. И вот почему. Теоретически, предприятия тюменского юга могли бы предложить автономиям: поставку нефтегазового оборудования, информационное обслуживание контроля за разработкой нефтяных месторождений, кадры (обучение и вахтовые бригады), технологии организации аукционов, юридические процедуры и договоры, заменяющие лицензионные соглашения, инновационные технологии анализа разработки и контроля за разработкой месторождений. Однако проект закона «О недрах» даже на декларативном уровне не запрещает недропользователям применять устаревшее нефтяное оборудование и технологии, и не обязывает их оперативно обновлять основные фонды. Соответственно, помощь «южан» может и не потребоваться северным потребителям.

Кроме того, российское законодательство запрещает региональный протекционизм. Это означает, что, несмотря на Соглашение между областью и округами, производители оборудования Юга Тюменской области должны будут на равных конкурировать с производителями аналогичного оборудования из других регионов.

Надежды на конкурентные преимущества нефтегазового оборудования от компании Шлюмберже, которая сегодня активно расширяет своё присутствие на Юге области, также могут не оправдаться: ограничения для иностранных инвесторов, введенные в проект закона «О недрах», может распространиться и на иностранных поставщиков нефтегазового оборудования в Россию. Сделав ставку на Шлюмберже, Юг Тюменской области рискует «не вписаться» ни в концепцию проекта Закона «О недрах», ни в рамки Соглашения с округами.

За последний год полномочия регионов по недропользованию были полностью централизованы Москвой, причем, – с риторикой «о рациональном природопользовании», победившей «риторику разграничения полномочий». В этих условиях сырьевым «сверхрегионам», таким как Тюменская область, Ямал и Югра, придется выстраивать новые отношения с центром, и продолжать конкуренцию за контроль над ресурсами между собой*.

В отличие от округов, Тюменская область долгое время позиционировала себя как лояльный и исполнительный субъект федерации, проповедуя идеологию встраивания в чужие стратегии, причем, как правило, – в «стратегии сильного». Это с одной стороны давало области немалые политические и экономические дивиденды, но, с другой, – нередко приводило и к позиционным проигрышам. Например, в госструктуры, связанные с управлением недропользованием, Тюмень традиционно подбирала менеджеров, не высказывающих публично своего мнения по острым проблемам и не предлагавших своих вариантов решения этих проблем. Ханты-Мансийск, напротив, всегда имел госслужащих-лидеров мнений в области недропользования. Об этом можно судить, например, по ярким высказываниям в прессе и глубоким публикациям вице-губернатора ХМАО Владимира Карасева.

Наш вывод о спорной конкурентоспособности Юга Тюменской области по отношению к северным автономиям подтверждают и проигрыши «южан» в технологиях проведения аукционов на право пользования недрами. На декабрьском аукционе по месторождению Зимнее произошел показательный случай, когда один участник за другим уже после проведения аукциона, стали отказываться от внесения суммы в заданные сроки, т. е. по разным мотивам стали применять «аукционтехнологии» против аукционных процедур , несовершенных с точки зрения права. При этом не исключено, что все это происходило с целью- «сбить» цену барреля доказанных запасов и заменить победителя аукциона.

Столичные амбиции и рейтинг территорий

Новые вопросы о судьбе Юга Тюменской области и его ролью в недропользовании возникают в связи с ожидаемым приданием статуса субъектов Федерации областным центрам (либо статуса федеральных земель). Если Ханты-Мансийск и Салехард, скорее всего не попадут «под» эту программу, то Тюмень вполне может оказаться городом федерального подчинения. Это многое меняет в «расстановке сил» среди ресурсных территорий. Дело в том, что при таком развитии событий на территории Тюменской области возникают уже три субъекта федерации, а с областной столицей, также как с округами, придется заключать новое Соглашение о разграничении полномочий, и возникнет ситуация неопределенности со статусом и ресурсными полномочиями областного центра. Частные инвесторы в такой ситуации, скорее всего, предпочтут работать непосредственно с автономными округами, которые (даже в ситуации перераспределения сырьевых доходов в пользу федерального бюджета) в любом случае останутся исполнителями федеральных программ, и это положительно скажется на повышении инвестиционных рейтингов северных регионов. Это даст возможность «притормозившему» локомотиву Югорской автономии вновь набрать скорость.

* Подробно о конкурентных преимуществах в управлении ресурсами и стратегиях Тюменской области и Ханты-Мансийского округа мы рассказывали в статье «Входной билет для эффективной дипломатии» (см. «Директор» № 3 , апрель 2004 г.).

Все материалы раздела «Мировой рынок нефти и газа»