Инвестиции в недропользование: два шага назад

©Ярославова-Оболенская Наталья Борисовна, урожденная Ярославова (22.2.1960). Экс Годунина (23.10.1981-14.4. 1991). Экс Чистякова (14.4.1991 -10.06.2014). Кандидат технических наук. Я родилась 22 февраля 1960 года в Нефтекамске, Краснокамского района Башкирской АССР

На дату публикации я урожденная Ярославова Наталья Борисовна была Чистякова Наталья Борисовна по фамилии бывшего второго мужа, кандидат технических наук с 1988 года.

Н.Б.Чистякова, эксперт комиссии

Государственной Думы по защите

Прав инвесторов

Статья впервые опубликована

в Парламентской газете –

издании Парламента России

21 февраля 2003 года (№ 35)

Поставленный два года назад вопрос о том, станет ли Россия полигоном для финансовых спекуляций с запасами нефти ныне стал ещё более актуальным.

Спекулятивный капитал, составляющий около 80 % общемирового капитала, освобождающийся в связи со снижением привлекательности ценных бумаг многих крупнейших американских компаний, вступил в ажиотажный поиск прибыльных объектов инвестиционных вложений. Инвесторы, спасающие капиталы, выбирают классические и надежные варианты, обращая свои взоры на все виды золота, включая «черное золото» нефтяных месторождений.

В этой связи (как и прогнозировалось, с учетом вероятного Иракского конфликта) пристальное внимание держателей свободных денег обращается к нефтяным запасам Западно-Сибирского региона.

Рост интереса к инвестициям в нефтяные запасы вывел на Олимп политической дискуссии вопросы как о недостаточных темпах их воспроизводства, так и о необходимости дальнейшего совершенствования навыков выгодно продавать запасы

*

Состояние мирового рынка нефти требует оперативных действий. И нефтяные компании как потенциальные инвесторы настаивают на более высоких темпах и более высокой скорости принятия решений. Особое нетерпение проявляют они в части строительства новых трубопроводов, открывающих им перспективные рынки сбыта.

В связи с вышеописанными тенденциями вновь обострилась конкуренция и среди потенциальных «продавцов» ресурсов. Наблюдается своего рода отступление к началу 90-х, когда полномочия по предоставлению прав пользования недрами в Западно-Сибирском регионе долго и мучительно делились между областью и округами.

Будучи исполняющей обязанности председателя экспертного совета по недропользованию Тюменского областного Совета народных депутатов, я являлась участником и свидетелем происходящей интеллектуальной сватки в борьбе за управление ресурсами. К знаменитому пункту 3.7.Соглашения о разграничении полномочий между Тюменской областью, Ханты-мансийским и Ямало-Ненецким окружными органами представительной и исполнительной власти в сфере экономических отношений шли долго.

Завершая длительные споры округа и область договорились, что к их совместной компетенции относится осуществление полномочий в сфере регулирования отношений недропользования в соответствии с Законом РФ «О недрах».

Тюмень сама последовательно и методично отказывалась стать нефтяной столицей края. В результате к профессиональной обиде многих ученых научно-исследовательских и проектных институтов Тюмени, последние оказались отлучены от участия в разработке совместного пакета законов по недропользованию. Да и к чему была эта работа, если редакция Закона «О недрах» не позволяла области реально осуществлять свои права на участие в управлении ресурсами.

Как видим, был создан не только прецедент. Много лет существовала одна и та же юридическая практика, когда права субъектов Российской Федерации в сфере недропользования в сложнопостроенных субъектах Федерации осуществляли округа.

В Ханты-Мансийском округе многие годы создавалась региональная нормативная база по вопросам недропользования. Эта база намного более полная и совершенная, чем законодательная база, созданная на Юге области. В случае же принятия проекта закона в предложенной редакции (в т.ч. в редакции ст. 26.6.) сразу со дня вступления в действие конкретных его положений, многие процессы на территории Тюменской области пойдут без достаточного нормативного сопровождения. Таким образом, сформируется та же самая правовая ниша, в которую как когда-то, на этапе ещё недостаточно продуманной приватизации, попытаются ринуться не всегда добросовестные операторы. Получается, что и округа и Тюменская область будут поставлены перед необходимостью снова решать те задачи, которые оказались уже решенными, вместо того, чтобы двигаться вперед и совершенствоваться.

В итоге весьма вероятно, что область будет иметь юридические основания для реализации полномочий, но её институциональная готовность к их исполнению окажется практически равной нулю. Округа, наоборот, будут готовы институционально, но отлучены от полномочий юридически. Неизбежно области и округам придется договариваться и долго-долго делить вершки и корешки.

Обсуждаемые сложнейшие реорганизации, если допустить их старт в том виде, в котором мы их анализируем, приведут к значительным трансформационным издержкам на адаптацию к самим реформам. Эти затраты придется понести бюджетам, причем на фоне централизации бюджетных ресурсов, а также нефтяным компаниям.

К сожалению, весь процесс реорганизаций может отвлечь нас от главной задачи: организации оборота запасов при достижении максимального экономического эффекта для страны в целом.

**

Примечание: вне текста вышеприведенной статьи (первоначальное название «Инвестиции в Запасы») оказался и нижеследующий важный блок, где дается прогноз развития событий в недропользовании в случае принятия поправок к закону «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», в частности ст. 26.6.

*«В ходе данной дискуссии были обозначены проблемы увеличения темпов геологоразведочных работ, а также усиления контроля за соблюдением условий лицензионных соглашений и возврата (по результатам этого контроля) отдельных участков недр, фактически выведенных недропользователями из активной разработки, по причине того, что рентабельность добычи на других эксплуатируемых нефтегазоносных площадях нефтяных компаний выше и объемы добычи на них позволяют выполнить как экспортные планы компаний, так и программы поставок на внутренний рынок.

Вышеназванные предварительные действия по наращиванию объемов «запасов, не обремененных обязательствами», необходимы для запуска системы «оборота участков недр», позволяющей государству за счет увеличения доходов от разовых платежей (бонусов) компенсировать снижение поступлений от регулярных платежей за добычу полезных ископаемых (в случае, если прогнозы США о снижении цен сбудутся). Возможность реализации такой стратегии очень важна в период низких цен на нефть, когда пользователи недр в политически стабильном государстве, как правило, «консервируют» добычу. Настаивать на сохранении объемов добычи, а также на вводе в разработку новых месторождений при наличии признаков затоваривания нефть , не разумно. Разумно согласиться с тем, что инвестиции в запасы будут, в том числе, носить спекулятивный характер и заработать на многократном «обороте участков недр». Это не приведет ни к «продаже родины», ни ухудшению характеристик запасов. Это приведет только к росту доходов бюджета, как федерального, так и региональных, что может явиться некоторой компенсацией регионам донорам в связи с тенденцией к централизации региональных доходов.

Механизм «оборота запасов» должен позволять получать доход не только государству, но и инвестору, дождавшемуся роста их рыночной цены. Этот механизм также должен позволять кратно наращивать конкуренцию в спросе, путем снижения «инвестиционной планки», с той целью, чтобы её могли преодолеть не только стратегические инвесторы, но и компании обладающие средним капиталом. Решается эта задача посредством уменьшения размеров лицензионных блоков, в том числе, если речь идет о месторождениях, находящихся в разработке, путем выделения самостоятельных участков разработки и формирования на их базе отдельных объектов лицензирования.

Практика последних лет показала, что российские компании в периоды снижения цен на нефть могут выбрать тактику компаний политически нестабильных государств. Вместо снижения объемов добыч, напротив, наращивать их для поддержания доходов на прежнем уровне. Нельзя признать такую тактику выгодной для государства, которое могло бы получить намного большие доходы для развития страны, дождись экспортеры нового скачка цен. Но, тем не менее, на данном этапе нет жестких ограничителей, но есть признаки того, что отдельные недропользователи могут начать «обходить» водонефтяные зоны и иные запасы, сложные в извлечении, устремившись к чистонефтяным зонам новых месторождений. Это также вызовет рост интереса к запасам, но в данном случае, это иной интерес, чем интерес спекулятивных инвестиций. Мотивы таких действий многообразны и, в такой ситуации не менее актуален государственный контроль со стороны власти.

Ожидалось, что все эти механизмы и ограничители будут отражены в кодексе о недрах, либо в поправках к закону «О недрах». К сожалению, кодекс о недрах не принят, а снижение цен не исключено уже в обозримом будущем, хотя есть и благоприятные для России посылки, позволяющие надеяться, что конъюнктура цен на нефть будет развиваться по некоторому компромиссному сценарию* (примечание: этот важный блок, выделенный курсовом, к сожалению, не вписался в объем публикации)

** В итоге этой «борьбы за полномочия», сложилась юридическая практика, при которой права субъектов Российской Федерации в сфере недропользования в сложнопостроенных субъектах Федерации осуществляли округа. Так был прочитан закон «О недрах», и все стороны процесса с этим согласились. Однако, обнародуемые сейчас намерения до принятия кодекса о недрах, читать по- иному (чем он читался 10 лет) закон «О недрах» ведут к возникновению угрозы пересмотра условий лицензионных соглашений вплоть до их отмены, если вдруг будет признано, что существовавшие все эти годы процедура лицензирования не соответствовала закону. Эта тема не нова, в начале 90-х имели место одна две попытки пересмотра результатов конкурсов по подобным основаниям, но спорящие стороны отказались от претензий, согласившись с тем, что это приведет к скандалу международного уровня. Но даже уповая на здравый смысл, нельзя игнорировать, что сам факт обсуждения подобных намерений,, без сомнения, усиливает ощущение политической нестабильности и мотивирует недропользователей к извлечению и сбыту нефти (из контролируемых, но не находящихся в собственности месторождений) в кратчайшие сроки и даже вопреки ожидаемой в мировом нефтяном бомонде неблагоприятной конъюнктуре мировых цен. Всем ясно, что такие «мотивации» не способствуют решению задачи получения максимальных доходов государством.

К снижению цены запасов может привести не только иное прочтение закона «О недрах», но также и состояние дискуссии по проекту федерального закона «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Прежде всего, надо обратить внимание на то, что приятие законов, субъектами, не являющимися сторонами лицензионного соглашения (в том числе, и российским парламентом) в типовом лицензионном соглашении первой половины 90-х было отнесено к форс-мажорным обстоятельствам, что, с большой степенью вероятности, задублировано и в текстах основных соглашений. Кроме того, журналисты и аналитики, комментирующие этот проект закона, почему-то исключительно в контексте полномочий по лицензированию недропользования (хотя проект касается и градостроительства, и лесопользования, и пр.), читают его так, что все эти полномочия в сфере недропользования будут переданы области. Такая передача полномочий в сторону области от округа не ведет по действующему Гражданскому кодексу к смене стороны ранее заключенных лицензионных соглашений, ведь администрация, например, Ханты-Мансийского округа, где сосредоточены основные запасы, не перестанет существовать как юридическое лицо после принятия проекта закона. В результате мы можем получить представляющую государство сторону лицензионных соглашений, лишенную большинства полномочий, в том числе полномочий по утверждению годовых программ, контрольных полномочий и т.п. С другой стороны мы получим недропользователя, имеющего возможность при неисполнении принятых им ранее обязательств, постоянно ссылаться на форс-мажор и на отсутствие понимания того, с кем он теперь должен вести дело. Ведь обсуждаемый проект закона не детализирует и не развивает ни одного процесса в сфере недропользования, но, затрагивая эти полномочия и передавая большую их часть «общим чохом» области, он фактически сводит на нет десятилетием создаваемую нормативную базу, регулирующую вопросы управления ресурсами Ханты-Мансийского, Ямало-Ненецкого и других ресурсных округов.

Инвестиции в экономику, начинаются с инвестиций в законодательство. Опыт привел нас к этой формуле. Но каких инвестиций мы ждем, если одновременно с принятием одного федерального закона «обнуляем» целый пакет региональных законов! Имеющее место несовершенство региональной нормативной баз, не решается путем - « до основанья, а затем…», тем более в переходный период, когда для нас впервые открывается возможность получения хороших доходов от оборота запасов.

В случае если авторы проекта закона не предполагали, что с его принятием что-то должно измениться в отношении уже заключенных и действующих многие годы лицензионных соглашений, то группы полномочий надо было формулировать не по признаку, в каком федеральном законе прописаны полномочия и прописаны ли они вообще, а совсем по иным основаниям классификации. Возможно, надо было применить более точную формулировку, однозначно определяющую, что область будет заключать лицензионные соглашения и исполнять иные полномочия в сфере недропользования только в отношении, например, вновь водимых в разработку месторождений. Можно было бы обсуждать вариант, подобный по своему содержанию ратификации, т.е. признанию парламентом Тюменской области юридической силы окружных законов на территории всей Тюменской области. Но нельзя игнорировать, что, во-первых, в этих законах в составе институтов, задействованных в управлении ресурсами, прописаны окружные институты, во-вторых, в этот же период потребуется одновременное изменение обсуждаемой нормативной базы в связи с «подоспевшим» к принятию кодексом о недрах, в третьих, все атрибуты «технологического процесса», необходимые для эффективного управления ресурсами остаются в округах: проекты разработки и технологические схемы, геологическая информация, кернохранилище, специально созданное программное обеспечение, кадры, изучившие мировой опыт недропользования и т.п. Наряду с этим имеет место и неясное толкование закона, в котором на первый взгляд речь идет о трех группах полномочий, при более внимательном прочтении – можно увидеть и четыре группы, а если просмотреть то, как он будет работать после утверждения, то проявляется и пятая группа, поскольку надо будет делить полномочия в федеральных законах, принятых до принятия закона об организации власти в субъектах федерации, а также полномочия в федеральных законах, принятых после этого. Как видим, в связи с отсутствием институциональной готовности и особенностями редакции проекта закона, области будет трудно сразу эффективно осуществлять переданные ей полномочия.

Когда-то давно в период становления нефтяного дела в Америке существовал «закон захвата», в начале 90-х в Тюменской области и округах была активная борьба за полномочия и работа «на опережение», которую область проиграла. В случае принятия проекта закона в его многовариантно читаемой редакции, округа, с учетом их опыта, вероятно лучше сработают «на опережение».

В целом по концепции и по своим глобальным последствиям в области недропользования, этот проект воспринимается не как проект Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», а как первый вариант «кодекса о недрах», следующий по содержанию: полномочия в сфере недропользования передаются области, если иное не предусмотрено в федеральных законах или договоре о разграничении полномочий, заключенном с федеральными органами власти. Если рассуждать об объявленных целях принятия этого проекта закона: упрощение системы управления, прекращение деления полномочий, то весьма спорно то, что они достигаются, ведь число уровней власти становится больше. Более перспективным, с точки зрения упрощения, является процесс подобный слиянию двух или трех юридических лиц, каковыми и являются, конкурирующие органы власти.

Все материалы раздела «Мировой рынок нефти и газа»