Персональный сайт Натальи Чистяковой — Натальи Ярославовой
Natalia Chistiakova—Natalia Yaroslavova’s Personal Website

Подмена целей. Характеризует десятилетие борьбы за рациональное недропользование

©Ярославова-Оболенская Наталья Борисовна (с 10.06.2014), урожденная Ярославова (22.2.1960). Экс Годунина (23.10.1981-14.4.1991). Экс Чистякова (14.4.1991 -10.06.2014). Кандидат технических наук c 26.5.1988. Я родилась 22 февраля 1960 года в Нефтекамске, Краснокамского района Башкирской АССР

Н. Б. Чистякова, эксперт комиссии по защите прав инвесторов Государственной Думы Российской Федерации, к.т.н.

Опубликовано в Уральском деловом журнале «Директор» № 2(28) , март 2002 г.

Включено в книгу «История недропользования В России: „входной билет“ для эффективной Дипломатии», 2006 год

Начало 90-х характеризуется завышенными ожидания в отношении рыночной экономики, дискуссиями о мировой практике платного недропользования и принципах управления ресурсами в странах экспортерах и импортерах нефти, искренним желанием исправить привычку «спонтанно менять принципы и правила распределения доходов от добычи нефти и газа», учитывая технологическую и экономическую целесообразность, интересы будущих поколений.

В начале 90-х Тюменским областным советом народных депутатов была принята «Концепция перехода Тюменской области на принципы самоуправления в условиях формирования рыночной экономики». После упорной борьбы мнений, напряженной работы, торжествует убеждение, что для территории Тюменской области ключевой является проблема рационального использования ресурсов. Тогда доминировала уверенность, что децентрализация и переход на принципы самоуправления позволят решить эту главную проблему территории.

Рациональное недропользование — главная цель начала 90-х. и … главная проблема начала тысячелетия. Цель так и не достигнута. Наблюдается отставание в воспроизводстве минерально-сырьевых ресурсов, отсутствие эффективного контроля за соблюдением условий лицензионных соглашений, несовершенство системы контроля за параметрами, характеризующими полноту и равномерность выработки запасов, отсутствие эффективной концепции сбыта. (позволяющей получить максимальный доход от реализации невосполнимых природных ресурсов).

По прошествии десяти лет можно сказать, что рациональное недропользование стало главным аргументом децентрализации, но не главной целью. На первый план вышло разграничение полномочий и их концентрация в регионах. Произошла подмена приоритетов.

Однако, простое «движение» полномочий из центра в регион также не принесло желаемого результата. Все просмотренные мною архивные документы подтверждают основной вывод о том, что нерешенные проблемы недропользования сформулированы давно и к ним неоднократно возвращались эксперты и ученые. Второй вывод в том, что все проводники государственного мышления не были хорошо озвучены и услышаны, и, кроме того, не всегда допускались к важной информации. Об этом я могу судить и по собственному опыту, когда экспертное заключение, обращающее внимание на отсутствие важнейших разделов в структуре проекта областного закона «О нефти и газе», было изъято из пакета сопроводительных документов, когда на Соглашения территорий с нефтегазовыми компаниями ставился гриф «ДСП» и т.д. и т.п. Об этом я могу судить, наблюдая деятельность советников политиков различного ранга, когда результатом их титанических усилий и научных изысканий чаще всего бывает только расширение пространства переговорного процесса с общероссийскими и местными олигархами.

Ученые и специалисты, не безразличные к стратегической ресурсной базе России, все эти годы обращали внимание на то, что содержание концептуальных документов, зависит от того, с какого уровня власти идет инициатива по разработке документов, а также каков кругозор, опыт работы и система научных связей исполнителей. Это определяет «ракурс взгляда» — взгляд сверху, снизу или фронтально. Сформулированные приоритеты отражают «естественный эгоизм» заказчика. Концепции «федерального уровня» грешат пренебрежением региональными приоритетами. Инициативы регионов, соответственно, менее детально прописывают федеральный блок и возвеличивают региональный интерес. Такие закономерности хорошо видны при анализе более чем десятка концепций, разработанных за это десятилетие разными группами ученых для Тюменской области. За всем этим — несовершенство методологии формирования технических заданий к научным исследованиям подобного рода.

Объективное несовпадение приоритетов из-за различия в «ракурсе взгляда», по всей видимости, стало причиной того, что некоторые положения «Основ государственной политики в области минерального сырья и недропользования» не были поддержаны на заседании Госсовета, либо приняты неоднозначно. Дискуссия о концепции основ государственной политики в сфере недропользования, к сожалению, также как и в начале 90-х фактически свелась к разграничению полномочий между центром и регионами. А ведь история уже дважды демонстрировала нам, что само по себе разграничение одних только полномочий не может дать результата, если оно не сопровождается синхронным разграничением обязанностей.

В начале 90-х мне в качестве советника Председателя областного совета довелось разрабатывать не один проект документов по разграничению полномочий в недропользовании. ( Полномочия тогда делились в трех «связках», между администрацией Тюменской области и Тюменским областным советом народных депутатов; между областью и округами; между центром и регионом. Новая законодательная база ограничивалась небольшим числом нормативных актов, что позволяло провести полную инвентаризацию функций. Однако, конкурирующих групп, находившихся тогда ещё «в равной силе» (вся конкуренция и естественный отбор были ещё впереди), было много и поэтому приходилось изощряться. Работа с одним документом могла быть разделена так, что одни получали право его разрабатывать, вторые — представлять, третьи — проводить экспертизу, четвертые — согласовывать, пятые — утверждать, шестые — подписывать, седьмые — выдавать, восьмые — контролировать исполнение и т.д. Позже, вследствие работы Ханты-Мансийского округа «на опережение», появилась тенденция к исключению ранее сильных групп и должностных лиц из процесса, произошла перегруппировка полномочий и объединение излишне детализированных функций).

Сейчас, анализируя ход этого разграничения, я бы выделила следующие обстоятельства, препятствовавшие достижению максимально положительного результата.

Концепции законов постепенно все больше и больше отклонялись от базового принципа — принципа рационального недропользования. Поэтому содержание законов и функций различных институтов не в полной мере соответствовало достижению главной цели. Законотворческий процесс и в Госдуме, и в региональных органах представительной власти построен на механизме составления «таблиц поправок». Низведение экспертизы законопроектов до рассмотрения лишь редакционных правок, не позволяет специалистам экспертам изменять структуру законопроектов. Мне довелось наблюдать как при принятии Областного закона «О нефти и газе» были проигнорированы поправки ОАО «СибНИИНП» — о необходимости авторского надзора за соблюдением проектов разработки. С одной стороны надзор — государственная функция и её не может выполнять коммерческая структура. Это дает ей необоснованные преимущества и противоречит антимонопольному законодательству. С другой стороны — этот институт обладает авторством на проекты, а отказаться от исполнения надзорных функций он может только в случае, если надзор перейдет к какой-либо государственной структуре. На одной чаше весов — нарушение антимонопольного законодательства, на другой — отсутствие надзора. Эту задачу необходимо было срочно решать уже тогда, в середине 90-х, но ею пренебрегли, как и многими другими важными предложениями.

Набор функций, находящихся в состоянии разграничения, и тогда, и на сегодняшний день отражает больше фискальные настроения: дискуссию по межбюджетным отношениям, увеличение доходов от организации тендеров и пр. Это далеко не полный набор, и даже достижение идеального консенсуса между сторонами при его делении не позволит решить главную задачу.

Ошибочным в процессе происходившего ранее разграничения мне представляется и то, что деление происходило не по принципу: эту задачу решает этот институт, а эту задачу решает другой институт. («Препарировали» сами задачи). «Вкусные полномочия» раздавались, будучи раздробленными на отдельные операции, а скудные обязанности и ответственность (из их ограниченного набора) «выпадали» в процессе длительного разграничения.

Ещё один мой вывод в том, что разграничение должно идти параллельно с созданием новых институтов. В т.ч. того самого, на который следует возложить функции надзора за выполнением проектов разработки. Если этого не сделать, то государственные функции могут снова возлагаться на коммерческие структуры. А власть будет, по-прежнему, заниматься коммерцией (торговлей нефтью и пр.). Не следует объединять такие структуры, как комиссия по разработке и комиссия по запасам (такая идея озвучена). У этих структур разные параметры оценки запасов: у одних — величина запасов, у других — степень выработки запасов. Они взаимно контролируют друг друга и ведут собственные базы данных. И это в какой-то мере препятствует монополии на информацию. При монополии же доказать что-нибудь документально ни один оппонент не сможет.

Изучив предложения Конгресса муниципальных образований РФ по разграничению предметов ведения и полномочий между уровнями публичной власти в Российской Федерации, я не могу сделать вывод о том, что мы хоть чему-нибудь научились на прошлых ошибках при организации процессов разграничения во всех областях. Мы не движемся по спирали развития, а пошли на второй круг. Новый результат надо ожидать ещё через десять лет. Другими словами, длительность процедуры разграничения сопоставима со сроками разработки месторождений. И всё это разграничение через десятилетие-другое может быть не актуальным.

Таким образом, обновленная концепция недропользования в России должна быть подготовлена специалистами — носителями государственного, а не регионального интереса. На федеральном уровне сейчас действительно мало специалистов сопоставимых по квалификации с кадрами Ханты-Мансийского округа. В округе создана команда уникальных и эксклюзивных профессионалов, которых годами собирал апологет реформирования системы окружного недропользования В.Карасев.

При движении профессионалов по вертикали вверх (министр топлива и энергетики Ю.Шафранник, бывший Председатель Ханты-Мансийского комитета по геологии и использованию недр Н.Сергеева и др.) их уникальный опыт начинает работать на федеральный интерес.

(Ю.К. Шафранник — инициатор первой концепции, после назначения на должность инициировал уже другой программный документ «Концепцию управления нефтяной промышленностью России», отражающий федеральный «ракурс взгляда», а не доминирование регионального интереса, как это было в первом документе. Изменение позиции заметно и в высказываниях г-жи Сергеевой. В 1997 году она отмечала, что «Министерство природных ресурсов и Минтопэнерго до сих пор не нашли своего места в системе управления природными ресурсами :они понимают, что управлять надо, но как это они должны делать в рыночных условиях представляют слабо» («Финансы в Сибири» № 39). Сейчас с приходом в «президентскую вертикаль власти», она обращает внимание уже на иные приоритеты. Тогда как, губернатор Ханты-Мансийского округа А.Филипенко и возглавляемая им рабочая группа, по прежнему, стоят на том, что «правительственные структуры не справляются с решением проблемы сохранения, разведки, разработки и воспроизводства природных ресурсов, вследствие общей раскоординированности в управлении недропользованием» («Сибирский посад» № 8, 2002 г.)

Но этого не достаточно. В Ханты-Мансийском округе, взявшем в начале 90-х инициативу законотворчества, было верно организовано финансирование этого процесса. Главных специалистов отделов, как это бывает в большинстве представительных органов, не заставляли в рамках должностного оклада разрабатывать важнейшие для России законы за две — три недели. Труд же привлеченных специалистов адекватно оплачивался. Федеральные органы власти не обладали таким финансовым ресурсом и при часто меняющихся министрах (после 1996 года) не были готовы к эффективной организации законотворчества.

Новая Концепция должна дать не только механизм решения старых проблем (проблемы развития малого предпринимательства в нефтяном бизнесе, не только ликвидировать издержки организации геологоразведочных работ, т.е. решить проблемы, озвученные ранее), но и ответить на новые вызовы. Как-то: намерение Америки расширить добычу нефти на Аляске в период снижения цен на нефть (ранее американские нефтяные компании «замораживали инвестиции» на этапе низких цен); повышение тарифов на электроэнергию; контроль за объёмами добычи нефти посредством оценки потребления электроэнергии (энергоемкость характеризует не только рост потребления электроэнергии в связи с ростом обводненности и пр., но в целом по промышленности ещё и неучтенное производство), стратегию нефтяных компаний приобретать пакеты акций генерирующих компаний или инвестировать в собственные генерации.

Концепция — это «живой» документ, так же как проект разработки. Её необходимо корректировать, также как на практике — разрабатывать дополнительные (уточняющие) проекты. Подобно этому, по аналогии с надзором, необходим контроль за соблюдением концепции со стороны её авторского коллектива. Для этого на федеральном уровне должен быть создан новый институт, который, возможно, примет на себя так недостающую координацию управления недропользованием.

И вновь о главном — концепцию нельзя низводить до разграничения и подменять разграничением цель — рациональное недропользование.

Уважение к опыту прошедшего десятилетия и исключение кулуарности в обсуждении путей достижения цели должны принести желанный успех.

Все материалы раздела «Мировой рынок нефти и газа»

Реклама

© Авторские права на идею сайта, концепцию сайта, рубрики сайта, содержание материалов сайта (за исключением материалов внешних авторов) принадлежат Наталье Ярославовой-Оболенской.

Создание сайта — ЭЛКОС