Концепция и программа развития города Тюмени

Часть первая — об оперативном плане работы над концепцией и программой развития города

Прежде чем изложить свое представление об оперативном плане работы над Концепцией и Программой развития города сделаем ряд обязательных уточнений, без которых позиция по данному вопросу может восприниматься как не вполне обоснованная.

Рассуждая о Концепции и Программе развития города Тюмени, исходили из нижеследующего: Концепция, наряду с обоснованием основных целеустановок должна дать «на выходе» перечень наиболее важных долгосрочных программ.

ПРОГРАММА РАЗВИТИЯ ГОРОДА — есть совокупность долгосрочных программ (приоритетность которых обоснована в Концепции), находящихся на стадии разработки и реализации.

Эти программы по направлениям, включенные в состав единой Программы развития города, должны, наряду с обоснованием их актуальности, включать сведения об этапах и содержании каждого этапа работ, сроках исполнения и исполнителях.

То есть работа над Концепцией и Программой есть путь: от целеустановок к перечню важнейших долгосрочных программ и далее к формированию конкретных частных задач (оперативных мероприятий), решаемых в рамках каждой долгосрочной программы.

Особенность перехода от целеустановок к долгосрочным программам и затем к плану оперативных мероприятий заключается в том, что «по пути следования» приходится многократно отсеивать несущественные, неэффективные, неактуальные и т.д. программы и решения. Подобный отбор производится на основе анализа исходных посылок: субъективных и объективных обстоятельств, существующих на период исследования, включая индивидуальные взгляды лиц, непосредственно осуществляющих исследование и принимающих решение. Из этого следует, что при общих целеустановках каких-либо субъектов, но различных исходных посылках перечень важнейших долгосрочных программ может отличаться. Например, и Москва, и Тюмень могут ставить своей задачей стать крупнейшими финансовыми центрами, но различие начального состояния, властных полномочий, ресурсов и пр. приведет к тому, что Тюмень будет иметь иную «раскладку» цели по долгосрочным программам на определенную дату (срок). Ей предстоит или с отставанием на несколько лет дублировать программы городов Москвы, С-Петербурга и иных городов, находящихся ближе нас к обозначенной цели, или искать свой путь.

Кроме того, по мере изменения тех обстоятельств, исходя из которых принимались решения о долгосрочных программах, перечень этих программ должен периодически пересматриваться. Вероятно, подобный пересмотр состава долгосрочных программ следует осуществлять раз в год или в два года.

Аналогичные замечания следует сделать и в части того, как должна вестись «разбивка» долгосрочных программ на конкретные частные задачи. Однотипные долгосрочные программы также могут иметь различные оперативные планы мероприятий, и эти планы целесообразно пересматривать примерно раз в квартал и корректировать в соответствии с новыми обстоятельствами.

Таким образом, работа и над Концепцией, и над Программой города должна осуществляться постоянно. Надо изжить иллюзии о том, что наконец-то будет разработана некая сверхсовершенная Концепция как основополагающий руководящий документ на многие годы.

Также не представляется возможным создать Программу развития города в виде единого документа (книги).

Подобные документы могут создаваться по каждой долгосрочной программе.

По сути Текст последних программ — это скомпонованные вместе бизнес-планы; ежеквартальные оперативные планы, финансовая, статистическая отчетность; аналитические материалы о ходе выполнения программ, и этот «текст» пишется до тех пор, пока программа в действии.

Непрерывность вышеохарактеризованной деятельности свидетельствует, что более верно говорить не о работе над Концепцией и Программой, а о работе на концептуальном и программном уровне или подразумевать данный смысл.

Практика последних лет сообразуется с подобным толкованием предстоящей работы по программе развития города.

Регулярно появляющиеся Концепции являются промежуточным итогом работы на концептуальном уровне.

Не созданы ни программа развития города, ни программа развития области, но есть многочисленные приоритетные, первоочередные, целевые , текущие и т.д. областные и городские программы, и в рамках этих программ осуществляются отдельные проекты и оперативные мероприятия. Это подтверждает, что по сложившейся практике работа идет на концептуальном и программном уровне, что отвечает здравому смыслу.

Однако, при верных подходах и городу, и области не удается эффективно организовать работу по Программам развития.

В результате город по некоторым направлениям не только не продвинулся к цели, но частично утратил и продолжает утрачивать прежние позиции.

Так если еще пятилетие назад Тюмень де-факто была столицей нефтяного края, то сегодня пустеющие штаб — квартиры нефтяников и геологов быстро оккупируются непрофильными структурами.

Обобщение практики работы по федеральным, областным, городским программам развития позволяет выделить ряд обстоятельств, отрицательно сказывающихся на результатах этой работы.

Первое — завышенные ожидания Заказчика Концепции. Недовольство Заказчика, финансирующего работы, обычно связано с отсутствием ответа на вопрос «что делать?» (фактически плана оперативных мероприятий). Однако если согласиться с вышеприведенной аргументацией того, что ответ на вопрос «что делать?» дает работа не на концептуальном уровне, а на программном уровне, то следует признать, что ожидания Заказчиков необоснованны, напрасны и неисполнимы. Все разработчики Концепции дают результат соответствующий содержанию заказа — перечень долгосрочных программ (или основных направлений — в иной трактовке). Поэтому с этой стороны претензии к авторам о ненадлежащих результатах несостоятельны.

Если у Заказчика нет сомнений по обоснованности защищаемого авторами состава долгосрочных программ, то не повторяя заказ на Концепцию и не пытаясь получить от нее то, что она в принципе дать не может, он должен организовать работу уже не на концептуальном, а на программном уровне. Из этого следует, что для получения желаемого результата недостаточно какого — либо разового (единого) заказа.

Концепция — это первый заказ администрации города.

Перечни оперативных мероприятий по каждой долгосрочной программе — серия заказов «второй ступени» ( не исключена и серия заказов «третьей ступени», о которой будет упомянуто в дальнейшем).

Второе обстоятельство — недоказанность приоритетности рекомендуемых «в производство» долгосрочных программ, оперативных мероприятий, управленческих решений. Зачастую аргументы в защиту или неубедительны, или вообще отсутствуют. Поэтому предлагаемые решения не всегда являются рациональными, т.е. обеспечивающими наиболее быстрое продвижение к цели при наименьших затратах.

Недостаточность отечественных разработок по технологии выбора приоритетов вынуждает самостоятельно искать решения.

Сроки создания данной технологии весьма ограничены. Если право быть финансовым, технологическим, культурно-спортивным центром Тюмень может иметь наряду с другими крупными городами, то касательно статуса Центра ТЭК вопрос стоит иначе.

Конкуренция за право быть местом дислокации основных офисов нефтяных компаний так высока, что времени для размышления практически нет. Дальнейшее промедление усугубит процесс отступления города на второстепенные позиции.

Учитывая, что в работе на концептуальном и программном уровне Москва, как основной конкурент, опережает нас не менее чем на полтора года, то для ликвидации отставания в ближайшие пять — шесть месяцев необходимо осуществить тот объем работ, для которого при нормальной интенсивности требуется как минимум полтора года.

Таким образом, оперативный план работы над Концепцией и Программой города следует создавать исходя из посылки высокой срочности предстоящей работы.

Еще одно обстоятельство, которое нельзя игнорировать — ограниченность бюджетных средств.

Привлечение сторонних организаций на весь комплекс работ, т.е. для работы и на концептуальном и программном уровне, затратно для городского бюджета. При этом в структуре администрации имеется большое число специалистов, способных квалифицированно выполнить отдельные виды работ в пределах исполнения своих должностных обязанностей и в рамках штатного оклада. Исполнение основной части работ структурами администрации позволит при меньшем бюджетном финансировании освоить в кратное число раз больший объем работ, чем в случае, когда ставка делается только на сторонние организации.

Внешние заказы рационально выдавать преимущественно на координационную и аналитическую деятельность: в том числе концептуальную: разработку технологии «раскладки» цели на составляющие долгосрочные программы, и «раскладки» долгосрочных программ, в свою очередь, — на конкретные частные задачи; формулирование заказов на всех ступенях концептуальной и программной деятельности, заданий на разработку отдельных исследовательских блоков для структур администрации; оперативных планов работы и так далее.

Подводя итог вышесказанного, в сжатом виде повторим основные установки:

• I. Не может быть некоторой сверхсовершенной Концепции, как руководящего документа на многие годы. Также не представляется возможным создать Программу города, как единый документ. Точнее вести речь о постоянной работе на концептуальном и программном уровне.
• II. Промежуточным итогом работы на концептуальном уровне являются регулярно создаваемые Концепции развития города.
  Работа на концептуальном уровне не дает ответа на вопрос «что делать?» Этот вопрос решается при работе на программном уровне.
• III. Промежуточным итогом работы на программном уровне являются конкретные частные задачи и планы оперативных мероприятий.
• IV. Первые результаты работы на концептуальном и программном уровне должны быть выданы через пять—шесть месяцев.
• V. Основной объем работ следует возложить на структуры администрации в связи с ограниченностью бюджетного финансирования. Внешний заказ рационально формировать преимущественно на координационно-аналитическую деятельность.
• VI. Необходима разработка собственных, а также совершенствование и адаптирование к российским условиям зарубежных методов «раскладки» целей на долгосрочные программы, и «раскладки» долгосрочных программ, в свою очередь, на конкретные частные задачи (оперативные мероприятия), и выделения первоочередных программ, задач и мероприятий в этом перечне.

В настоящее время обсуждается несколько подходов к организации работы на концептуальном и программном уровне.

По одному из вариантов исследуются основные потребности (интересы) населения, предприятий (организаций), властных органов и устанавливаются взаимосвязи между ними, сопоставляются потребности с потенциальными возможностями города, как субъекта принятия решения, определяются условия для реализации первоочередных задач и создаются эти условия.

По другой версии исследование начинается с характеристики объекта развития (города), затем определяются основные цели развития объекта; делается «раскладка» цели на составляющие первоочередные программы и далее, так же как и при первом подходе, определяются условия для их реализации и создаются эти условия.

В первой интерпретации основная цель — удовлетворение потребности городских субъектов (прежде всего населения). Развитие объекта (города, округа, области) обеспечивается настолько, насколько это соответствует насущным и перспективным интересам населения, субъектов хозяйственной деятельности, общественно политических организаций, органов власти.

Во второй интерпретации основная цель — удовлетворение «потребности» города. Прежде всего, обеспечивается развитие объекта, в данном случае города, до некоторых запланированных параметров, а потребности городских субъектов удовлетворяются настолько, насколько они совпадают с направлением развития объекта.

Существуют также подходы, в которых утверждается приоритетность некоторых принципов. Например, «за все надо платить». Здесь цели подменяются методами достижения целей. Введение платежей за все, что город теоретически может продать, есть лишь один из способов пополнения бюджета. Бюджет, в свою очередь, — есть одно из условий достижения целей, которые ставит перед собой администрация города, т.е. и бюджет — не цель, а средство достижения целей — одна из главных составляющих основных целеустановок развития города. Подобно этому и реформирование системы местного самоуправления не является целью развития города. Переосмысление и дополнение властных полномочий — одно из важнейших условий для достижения новых целеустановок развития города. Так как отправной посылкой работы на этом уровне являются цели, то для организации работы на данном уровне последний подход нельзя признать правомерным, хотя к работе на программном уровне данное уточнение не относится.

Первые два подхода сложно применить в «чистом» виде. Состав городских субъектов непрерывно меняется: они уезжают, приезжают, ликвидируются, реорганизуются и т.д., кроме того, претерпевают изменения и их интересы. Срок жизни и деятельности городских субъектов несоизмерим со сроком жизни города. Тем более кратки в этом масштабе периоды постоянства их интересов. Поэтому ориентироваться исключительно на потребности городских субъектов затруднительно и не совсем верно. С другой стороны, рассматривая перспективы развития города и пренебрегая тем, что это в первую очередь, крупный населенный пункт, а затем место дислокации и «поле деятельности» властных структур, различных хозяйствующих субъектов, общественно-политических партий, можно «успешно» развить концепцию «мертвого города».

Однако, описываемые подходы, в принципе, совместимы и дополняют друг друга. Если в одном случае критерием отбора долгосрочных программ признать соответствие потребностей развития городских субъектов интересам города, а в другом случае — соответствие потребностей развития города интересам городских субъектов, то это позволит уйти от крайних установок и взять в работу любой из предлагаемых подходов.

Работа на концептуальном уровне, отправной посылкой которой служат интересы городских субъектов, требует масштабных социологических исследований и детального анализа экономической и общественно-политической жизни города. Положительно, что этот подход позволяет выявить и взять под контроль многие еще только нарождающиеся негативные и позитивные процессы городского развития и обеспечивает более комплексный подход к решению актуальных городских задач, что снижает риск ошибочных решений. К сожалению, он требует более значительных затрат труда и финансов по сравнению с подходом, где основной целью объявляется поддержание и развитие ряда городских функций: город — центр ТЭК; город — центр торговли; город — центр науки и подготовки кадров и т.д.

Для того, чтобы от основных целеустановок выйти на перечень городских программ, потребуется на первом этапе расшифровать вышепоименованные городские функции. Под расшифровкой понимается уточнение того, что входит в состав каждого понятия. Например, финансовый центр это:

• высокая интенсивность финансовых потоков в городе (сумма ресурсов обращающихся в городе);
• высокое качество услуг финансовых институтов (надежность, доступность, оперативность, «ассортимент» и пр.);
• определенное количество финансовых институтов или организаций, работающих на рынке капитала (вариант: доля в общем количестве коммерческих организаций или число на тысячу жителей и пр.);
• число финансовых институтов с высоким рейтингом;
• совокупные активы финансовых институтов, превышающие некоторое критическое значение и т. д.
  (Примечание: данный перечень не исчерпывает всей сути понятия «финансовый центр» и приведен для примера).

После выяснения основных составляющих каждого понятия, распределения их на первостепенные и второстепенные для сужения области поиска подлежат определению количественные и качественные показатели, описывающие начальное (сегодняшнее) состояние и планируемый результат.

Второй этап работы — поиск путей достижения запланированных количественных и качественных показателей, для чего проводятся уточнения «во втором приближении». Опять таки, в качестве примера: если эксперты определят, что главенствующая составляющая финансового центра — это высокая интенсивность финансовых потоков на городском финансовом рынке, то поиск путей будет уже касаться выяснения тех условий, которые обеспечивают увеличение интенсивности финансовых потоков. Не детализируя в данном тексте логические размышления, приведшие нас к определенному результату, назовем некоторые из условий.

1. «Возвращение» подоходных налогов физических лиц, проживающих и работающих в городе Тюмени, но числящихся в штате иногородних организаций, утраченных вследствие вхождения ранее самостоятельных структур в состав северных холдингов, компаний, сопровождающегося утратой статуса юридического лица (логическая цепочка: финансовые ресурсы — областной и городской бюджет — подоходный налог — подоходный налог с горожан, получающих доходы в других городах: бывшие сотрудники СибНИИНП, ЗапСибНИГНИ и пр.).
2. Мотивация роста числа трудноутаиваемых (подлежащих регистрации, контролируемых иным образом) крупных сделок по приобретению товаров (работ, услуг) у городских субъектов, в т.ч.: сделок с недвижимостью, автомобильным транспортом; услуг по транспорту нефтепродуктов и т.д. ( логическая цепочка: финансовые ресурсы — средства на расчетных счетах в Тюменских банках — платежи за проданные товары, работы, услуги — обеспечение поступлений на расчетный счет).
3. Мотивация организаций, зарегистрированных и действующих в городе, работать через расчетные счета, открытые в банках города, (логическая цепочка: финансовые ресурсы — средства на расчетных счетах организаций — распределение средств организаций по нескольким расчетным счетам — работа через Тюменские расчетные счета).
4. Увеличение числа горожан с гарантированными доходами, в т.ч. пенсионеров со стажем работы на Севере; несовершеннолетних детей, студентов, находящихся на постоянном довольствии родителей, проживающих и работающих на Севере Тюменской области (логическая цепочка: финансовые ресурсы — личные средства горожан: заработная плата, социальное обеспечение, финансовая помощь родственников).
5. Увеличение сбережений граждан города на расчетных счетах городских банков путем обеспечения гарантии надежности банковских услуг (прежде всего возврата средств на оговоренных условиях), как минимум одним, двумя банками города Тюмени, возможно муниципальными банками (логическая цепочка: финансовые ресурсы — временно свободные ресурсы горожан на счетах банков — гарантия исполнения обязательств по хранению временно свободных денежных средств).

В мировой практике для целей экономического анализа применяется ряд инструментов регионального экономического планирования, в т.ч. метод SWOT — анализа (сильные и слабые стороны, возможности и угрозы), ПАИ — процесс аналитической иерархии, анализ сценариев. Многокритерийные подходы позволяют сосредоточиться на расходящихся мнениях и конфликтах, возникающих вследствие существования многочисленных исполнителей решений, планирующих организаций и многочисленных групповых интересов. Они обеспечивают рациональный выбор в сложном обществе ясным и очевидным способом.

Подходы, предполагаемые в настоящем материале, во многом совпадают с процессом аналитической иерархии (ПАИ), представленным Saatu в 1980 году в общих чертах, метод состоит из следующих шагов:

• разбить сложную, неструктурированную проблему на составляющие ее части (переменные);
• расположить компоненты в иерархическом порядке;
• приписать численные значения субъективным суждениям об относительной важности каждой переменной;
• сделать заключение о лучших имеющихся альтернативных вариантах.

Таким образом, при использовании такого типа анализа, как неотъемлемой части регионального экономического планирования в городе Тюмени, шансы на успех такого планирования непременно и значительно возрастают

По результатам обсуждений с Заказчиком вышеизложенного материала принято решение в рамках настоящего исследования организовать работу на концептуальном уровне по каждому из двух вышеописанных направлений.

1. Выявление основных потребностей (интересов) населения города. Формулирование приоритетных программ — первый подход.
2. Выявление приоритетных городских функций (секторов экономики) — второй подход.

При этом главным направлением считать первое направление, а дублирующим — второе направление.

За рамки настоящего исследования решено вывести:

• При реализации первого подхода: изучение сферы интересов городских субъектов — юридических лиц, в т.ч. коммерческих организаций и их объединений (союзов, ассоциаций), общественных организаций, органов власти, государственных учреждений и организаций всех уровней, действующих в городе Тюмени.
• При реализации второго подхода: расшифровку приоритетных городских функций.

Эта часть работы на концептуальном уровне будет выполнена отдельно в ходе дальнейшей совместной деятельности.

Для изучения социальных потребностей населения города и выявления приоритетных городских функций избран следующий алгоритм исследования.

1. Выявление основных потребностей основных социальных групп города Тюмени (социальных нужд и социальных приоритетов):
   • разработка системы критериев для определения основных социальных групп города Тюмени;
   • создание классификации социальных групп по различным основаниям (параметрам);
   • организация экспертных оценок и социологических исследований по определению основных социальных групп в соответствии с избранной системой критериев;
   • разработка системы критериев для определения основных потребностей основных социальных групп;
   • составление общего перечня потребностей основных социальных групп;
   • выявление основных потребностей основных социальных групп в соответствии с избранной системой критериев (аналитический отчет);
   • разработка предложений по краткосрочным и долгосрочным программам удовлетворения социальных нужд и достижению социальных приоритетов.
2. Составление перечня возможных функций Тюмени — как областного центра (Поскольку авторы ряда имеющихся в нашем распоряжении концептуальных разработок уже рассматривали вопрос о смысловом содержании категории «город — областная столица», в задачу входило сопоставление, совмещение этих перечней и дополнение их. (Дополненный и уточненный состав функций, включающий 21 позицию, представлен в Приложении к части1).

1995 год

Примечание: нижеследующие части программы не приводятся в данном тексте. Полный объем Концепции и Программы развития города Тюмени более 300 страниц

• Часть вторая. Основные социальные группы
• Часть третья. Исследование социальных потребностей жителей города
• Часть четвертая. Исследование мнения горожан о перспективах развития города.