Персональный сайт Натальи Чистяковой — Натальи Ярославовой
Natalia Chistiakova—Natalia Yaroslavova’s Personal Website

«Дискуссия о судьбе местного самоуправления преждевременна» - доклад на «Круглом столе» Совета Федерации

    • «Круглый стол» Совета Федерации РФ. Сборник "Тезисы выступлений участников «Круглого стола». Тюмень 2001 год
    • Титульный лист Сборника "Тезисы выступлений участников «Круглого стола» Совета Федерации РФ. Тюмень 2001 год
    • Содержание сборника "Круглого стола" Совета Федерации РФ. Доклад Н.Б. Чистяковой (Ярославовой - Оболенской) - Председателя Комитета консультантов Тюменской городской Думы
    • Первая страница доклада Н.Б.Чистяковой "Дискуссия о судьбе местного самоуправления преждевременна". "Круглый стол" Совета Федерации РФ
    • Вторая и третья страницы доклада Н.Б.Чистяковой "Дискуссия о судьбе местного самоуправления преждевременна". "Круглый стол" Совета Федерации РФ
    • Четвертая и пятая страницы доклада Н.Б.Чистяковой "Дискуссия о судьбе местного самоуправления преждевременна". "Круглый стол" Совета Федерации РФ
    • Шестая страница доклада Н.Б.Чистяковой "Дискуссия о судьбе местного самоуправления преждевременна". "Круглый стол" Совета Федерации РФ

©Наталья Ярославова – Оболенская
25 августа 2014 года

Текущие выборы и затруднения Администрации Президента в вопросе о дальнейшей судьбе местного самоуправления подтверждают тот факт, что муниципалитеты в России продолжают находиться перед тем же кругом нерешенных проблем, о которых шла речь в моем докладе на «Круглом столе» Совета Федерации РФ «Проблемы и перспективы развития территориальных основ местного самоуправления».

Доклад назывался «Дискуссия о судьбе местного самоуправления преждевременна», поскольку местное самоуправление до сих пор не имело возможности показать свой потенциал из-за отставания темпов местного нормотворчества от ритма работы Государственной Думы и образовавшихся правовых ниш, что усиливало местных глав и препятствовало включенности граждан в решение локальных задач по месту жительства.

Прошло 13 лет, ничего не сделано. Проблемы те же, ещё и усугубились.

И я была бы рада сегодня прочитать доклад о реальной картине функционирования местного самоуправления, сопоставимый с тем, что было описано мною, но не вижу человека с аналогичным опытом, который бы представил полную аналитику и картину.

Москва и С-Петербург живут по законам для субъектов Федерации, к тому же их не подвигали к глубокому анализу внедренной в России концепции местного самоуправления проблемы малых бюджетов, характерные для региональной России.

А из крупных российских городов Екатеринбург это сделать не сумел.

И получилось так, что Тюмень оказалась впереди, хотя и живет на «рывке» 13-летней давности.

«Круглый стол» СФ РФ проходил в Тюмени 25 апреля 2001 года. И это было первое большое собрание при избранном в январе 2001 года новом тюменском губернаторе С.Собянине, своего рода, премьера для него («Who Is Sergei Sobyanin?»… Портрет Собянина появляется из прошлого: Москва получает охотника и технократа»).

«Круглый стол» был организован Комитетом по делам Федерации, Федеративному договору и региональной политике Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации и Тюменской областной Думой.

Доклады представили: Председатели Дум Тюменской области и их округов, а также их заместители. Мэры городов Тюмени и Ишима, глава муниципального образования «Уватский район», представитель администрации Тюменской области в Совете Федерации и др.

От исполнительного органа города Тюмени - мэр С.М.Киричук, в настоящее время председатель Комитета по федеративному устройству, региональной политике, местному самоуправлению и делам Севера в Совете Федерации, как представитель от администрации Тюменской области. И Президент Общероссийского конгресса муниципальных образований. Его доклад был посвящен административно-территориальному делению. Первые лица муниципалитетов любят эту тему, поскольку с ней связано перераспределение финансов и технологии работы с избирателями, также как и тему статуса депутата, которому посвятила свой доклад зам. председателя Тюменской городской Думы.

Я посвятила свой доклад нормотворческому процессу, на основе своего опыта работы Председателем комитета консультантов Тюменской городской Думы.

Вот этот мой доклад больше всего и понравился С.Собянину или его «спичрайтеру», от места которого я отказалась 14 февраля 2001 года в общении лично с С.Собяниным.

Пресс-секретарем С.Собянина, как сказано, я быть отказалась, но его доклад, через два месяца, повторял текст вот этих моих тезисов, опубликованных в сборнике ещё до заседания «Круглого стола», переданным заблаговременно для публикации в аппарат Тюменской областной Думы по их просьбе.

На совпадение того, что говорил С.Собянин с тем, что было написано в моей статье, опубликованной в этом сборнике, включенном в раздаточный материал для участников «Круглого стола» Совета Федерации обратила внимание во время выступления нового губернатора зам . председателя Тюменской городской Думы В.Конюхова. Я и сама это поняла. Тезисы доклада самого С.Собянина, обращу внимание, в сборнике опубликованы не были. Но в любом случае, С.Собянин, нынешний мэр Москвы, знал содержание моего доклада «Дискуссия о судьбе местного самоуправления преждевременна».

Речь в этом докладе шла, в частности, и о том, что работа городских депутатов на неосвобожденной основе усугубляет отставание в темпах нормотворчества представительных органов местного самоуправления - от Государственной Думы. А это - приводит к десинхронизации работы и формированию больших «ниш», не урегулированных правом.

И когда уже в 2014 году, при том же самом С.Собянине, теперь уже мэре Москвы, возникает предложение о работе депутатов Московской городской Думы преимущественно на неосвобожденной основе, мэр Москвы и его «спичрайтеры» не могут сделать вид, что они не знают последствий этого. Поскольку это одна из ситуаций, которая , как раз, и описывалась в моем докладе, в том числе, и мотивы, по которым это делается. Авторы статьи «Половину депутатов в новом составе Мосгордумы лишат зарплаты» считают, что «это решение радикально повлияет на ход избирательной кампании». Это решение кардинально повлияет на нормотворческий процесс, что описано в моем докладе 2001 года, и – на перераспределение власти.

В настоящей публикации я представляю этот доклад, актуальный не только для текущего момента, но и для будущего, потому что все названные проблемы оказались «замороженными».

Более того, проблемы улучшения нормотворческого процесса не только не решалась, но появился ещё и «знаменитый» Устава города Тюмени 2005 года, по которому из числа кандидатов в мэры были исключены те, кто не имеет экономического и юридического образования ( Об Уставе Тюмени 2005 года: «Вопрос о мэре Москвы, возможно, решался в США. Или-Чьей «военной разведки» боялись в Тюмени и Москве?»).

После того, как все стали дистанцироваться от авторства на этот Устав, это «авторство» приписали Тюменскому государственному университету, проректор которого и вместе с этим директор института государства и права Г.Чеботарев тоже представил свои тезисы в сборник «Круглого стола» СФ РФ: «Территориальная организация местного самоуправления: многообразие или унификация?». В настоящее время Г.Чеботарев возглавляет, легализованный спустя годы, тюменский общественный совет.

Уже 13 лет назад, у меня не было иллюзий относительно ТОСов и гражданского общества, что подтвердили прошедшие годы, тем более, и идея самого гражданского общества профанировалась, о чем свидетельствует следующая цитата доклада: «Уповать на то, что в ближайшие годы местное самоуправление без поддержки начнет функционировать цивилизованно по мере развития гражданского общества опрометчиво. Территориальное общественное самоуправление , являющееся давней мечтой тех, кто хочет соединить воедино коммерческую деятельность и исполнение властных функций, ещё долго будет порождать лишь новых лоббистов и субъектов дилетантского нормотворчества, отвлекающих маломощные представительные органы от решения главных задач».

В дополнение к этим ТОСам в последние годы появились ещё и «общественники с красными корочками», символизирующими в народе власть, что на практике и по содержанию стало - совмещением властных полномочий («обязанностью» подчиняться предъявителю корочки) с коммерцией, в которой они не ограничены.

Но главное было сказано - в начале доклада, который я начала с коммунальной энергетики.

По сути, в прошедшие годы органы местного самоуправления «использовали» энергетики, под их нужны. И многочисленные уголовные дела мэров, и продвижение энергетиками своих фигур, все это было связано с муниципальными владением коммунальными сетями и коммунальной энергетикой.

Цели большого бизнеса «придавили» органы местного самоуправления (ОМСы).

С его текущей и будущей «иммитационностью» цинично согласились даже те, кто когда-то видел в ОМС - «двери в Европу».

«Правовой нигилизм» в ОМС, что ясно из сравнения моего доклада с текущей ситуацией, носил в России намеренный характер и служил целям создания нового списка миллиардеров на муниципальной собственности, не только коммунальной, но и таких объектов городского хозяйства как: площади, парки, придомовые территории - инфраструктурно и культурно обустроенная земля.

Темпы роста миллиардеров превышали темпы муниципального нормотворчества.

И задачи большого капитала были временно решены, с закономерным результатом - «закрытием дверей в Европу».

Потому что двери в Европу открываются, когда местное самоуправление организует людей вокруг места проживания. А закрываются, когда приоритет получает антогонистическая, по сути, форма организации вокруг трудовых коллективов и профсоюзов, «уже столетиями паразитирующих на отношениях работников и работодателей» ( Децентрализация: войдет ли Украина в открытую дверь )

«Паразитов» и в местном самоуправлении появляется не меньше, чем в профсоюзах, в т.ч. в отношениях между первыми лицами и населением, они довольно быстро мигрируют между профсоюзами и ОМС.

И дело тут в «правовом нигилизме» и в тех, кто намеренно вставляет «палки в колеса» - в организации нормотворчества и реализации тех предложений , по выходу из очевидно и давно сформировавшихся проблем, которые были сделаны в моем докладе, где я обосновывала, в частности, свои предложения о «модельном законодательстве» и называла целый ряд причин нарастающего отставания.

В Польше, о которой идет речь в статье о Децентрализации ( ссылка на неё сделана выше), были приняты сначала законы: о самоуправлении, о работниках местного самоуправления, о правительственной местной администрации и о выборах, о распределении компетенций между местными властями и министерствами. А через 9 лет ещё 149 законов для второго и третьего уровня местного самоуправления.

В России местное самоуправление было посвящено совсем другим задачам, особенно начиная с 2000 года. Поэтому разговоры о децентрализации - голословны.

Потому что и децентрализация, и централизации посвящаются - большому капиталу.

В Европу такая фальшивая децентрализация вновь «окно» не откроет. И собственность на французских берегах будет, видимо, долго ждать своих хозяев.

Похоже, не получилось у них «вырулить» между Сциллой и Харибдой.

Хотя, повторю, и московский мэр С.Собянин, и экс тюменский мэр С.Киричук – теперь апологет местного самоуправления в России, и первый мэр Калининграда В.Шипов - экс. заместитель Министра регионального развития, делавший

сессии Конгресса местных и региональных властей Совета Европы)%, которому передали мое стостраничное обращение по ЖКХ к премьер-министру России, прекрасно знали ситуацию, описанную в этом моем докладе «Дискуссия о судьбе местного самоуправления преждевременна», впервые представляемом ниже для широкой аудитории, докладе на Круглом столе Совета Федерации.

В общем-то, Министерство регионального развития и было создано после того, как это мое стостраничное обращение попало к В.Шипову.

Я не называют отдельно подчиненных С.Собянина , имеющих отношение к его «спичрайтерству», нормотворчеству и управлению ОМС, потому что это его внутрикомандные проблемы, если кто-то имеет желание «объехать его на кривой козе» («Награда нашла героя». С.Собянин удостоился признания за баталии с гражданами Тюмени в «невидимой войне» против ТРИЦ).

Доклад был сделан мною под фамилией во втором браке Чистякова, оставленной мною в настоящее время в прошлом, при возвращении своей фамилии.

Дискуссия о судьбе местного самоуправления преждевременна

Чистякова Н.Б., председатель комитета консультантов Тюменской городской Думы

Участвуя недавно, по приглашению представителей коммунальной энергетики , в разработке предложений по реформированию жилищно-коммунального хозяйства России, я в очередной раз вынуждена была в ряду общих вывод констатировать , что такая реформа, в части, касающейся коммунальных предприятий энергетики, должна проводиться параллельно реформе местного самоуправления, с которым эти предприятия непосредственно взаимодействуют . И большему реформированию надо подвергнуть даже не деятельность предприятий коммунальной энергетики, а деятельность самой местной власти!

В конечном счете все управленческие решения по реформированию этой отрасли на уровне городов и иных населенных пунктов будут реализованы через принятие совокупности правовых актов. Процесс принятия управленческих решений осложняется тем, что многие нормативные правовые акты надо будет принять на муниципальном уровне , поскольку речь идет о предприятиях коммунальной энергетики, действующих именно на этом уровне и эксплуатирующих муниципальное имущество.

Однако органы местного самоуправления последние годы действовали зачастую безответственно и невежественно . Это они были лояльны к неоплаченному потреблению электроэнергии нарастающей армией бюджетных организаций и формированию их непогашенной задолженности. Это они игнорировали факты нарушения градостроительного законодательства, законодательства о недрах и земле, нередко сами принимали решения, противоречащие этим законам. Это ими не создана система привлечения частных инвестиций, не контролировалось целевое использование амортизационных отчислений на текущий ремонт объектов коммунального хозяйства.

Причина такой неудовлетворительной деятельности местного самоуправления - в отсутствии систему контроля за их деятельностью как со стороны государства, так и со стороны граждан. Уповать на то, что в ближайшие годы местное самоуправление без поддержки начнет функционировать цивилизованно по мере развития гражданского общества опрометчиво. Территориальное общественное самоуправление , являющееся давней мечтой тех, кто хочет соединить воедино коммерческую деятельность и исполнение властных функций, ещё долго будет порождать лишь новых лоббистов и субъектов дилетантского нормотворчества, отвлекающих маломощные представительные органы от решения главных задач.

Нормотворчество в муниципальных образованиях, которого, как сказал Президент России на заседании Госсовета, « мы так и не дождались», будет, как и прежде, представлять вялотекущий процесс, если не осуществить реформу местного самоуправления и не изменить отношение к местному нормотворчеству на федеральном уровне.

Представительные органы местного самоуправления не несут ответственности за отсутствие нормативной базы, но наказываются за нарушение федеральных законов . Это не мотивирует их к деятельности по ликвидации правовых ниш . Законы, адресованные государственным предприятиям и государственным органам, не действуют на местном уровне, что существенно расширяет образовавшуюся правовую нишу и создает свободу для принятия волевых единоличных решений, часто не соответствующих здравому смыслу и никаким образом не отражающих и не защищающих интересы населения. Однако даже если бы некоторые патриотически настроенные главы муниципальных образований захотели создать цивилизованную нормативную базу, они по объективным причинам не смогли бы обеспечить работу над документами в темпе, задаваемом Государственной Думой Российской Федерации. Органам местного самоуправления срочно нужна помощь в создании муниципальной нормативной базы. Для того чтобы эта непосильная задача не решалась одновременно в тысячах муниципальных образований , федеральные органы власти должны разработать для местного самоуправления «модельные законы», том числе, касающиеся коммунальной энергетики.

Идея «модельного законодательства» начала обсуждаться около года назад, однако она не встречала активной поддержки, поскольку создание такого «законодательства» преподносилось как ограничение свободы местного самоуправления. Но прошедший год, как и предшествующие , показал, то для реального самоуправления ему, в первую очередь, надо помочь создать собственную нормативную базу. «Модельное законодательство» - это помощь, а не ограничение свободы. Эта помощь должна быть предложена на условиях: «Если напишете лучше, сделайте это. Если не сможете, руководствуйтесь, тем, что вам предложено». Такая практика законотворчества применялась, например, в Канаде.

Защищая идею создания модельного законодательства для муниципальных образований , ещё раз изложу свои аргументы.

Практически каждый федеральный закон содержит упоминание о некоторых правилах ( положениях, порядке и пр.), утверждаемых органами местного самоуправления . Сроки принятия данных документов жестко не зафиксированы, но, тем не менее, органы местного самоуправления оказываются в условиях , когда они должны работать в том же ритме , т.е. с той же скоростью, с какой работает Государственная Дума. По многим причинам обеспечить такой темп работы над местными нормативными правовыми актами не может ни одно , даже самое крупное, муниципальное образование в России. В ряду этих причин можно назвать следующие:

- малочисленность субъектов нормотворческой инициативы . Отсутствие сильных лоббистских групп, региональных отделений политических партий и движений, в т.ч. предпринимательских объединений , способных профинансировать разработку местных «законов» и , тем более, альтернативных проектов местных нормативных правовых актов , создаваемых, как правило, при жесткой конкуренции в законотворческой деятельности,

- незаинтересованность исполнительной власти на местах, как основного субъекта нормотворческой инициативы, в разработке ряда нормативных правовых актов , предполагающих введение определенных прав для граждан и предприятий и , соответственно, ограничение свобод самой власти,

- отсутствие необходимого бюджетного финансирования для разработки местных нормативных правовых актов на основе заказа (чаще всего соответствующая строка в местных бюджетах вообще отсутствует). Сложность привлечения средств международных фондов в каждом отдельном муниципальном образовании для целей разработки местного законодательства. Если же такие средства привлекаются , то в валютных средств фонда, к сожалению, бывает достаточно для лоббирования несовершенных нормативных правовых актов, что случается не та уже редко , т.к. отчетностью для фонда является лишь факт принятия законов, а не их качество (низкий уровень которого выявляется намного позже),

- отсутствие эффективных вариантов решения ряда важнейших экономических проблем на федеральном уровне ( например, регулирования деятельности естественных монополий или тарифов естественных монополий),

- малочисленность аппаратов представительных органов власти, исполняющих, главным образом, организационно-технические функции и осуществляющих экспертизу проектов нормативных правовых актов, поступающих на рассмотрение от субъектов нормотворческой инициативы ( не готовых по своей структуре и кадровому потенциалу обеспечить разработку необходимых документов в полном объеме),

- работа большинства депутатов представительных органов власти на неосвобожденной основе , при числе заседаний один-два раза в месяц , что не соответствует графику работы Государственной Думы.

С избранием Государственной Думы нового состава отставание темпов работы местных органов власти от темпов работы Государственной Думы стало ещё более увеличиваться в связи с тем, что вновь избранный парламент является более профессиональным по своему составу.

Внесение поправок в Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», в частности, об усилении ответственности местных органов власти за принятие нормативных правовых актов, противоречащих федеральным законам , как и предполагалось , повлекло возникновение побочного негативного эффекта в виде почти полной приостановки нормотворческой деятельности, поскольку ответственность за отсутствие нормотворческой деятельности ( т.е. за бездействие) упомянутыми поправками в закон не предусматривается , а угроза попасть под действие прилагаемых санкций доминирует.

Вследствие неготовности органов местного самоуправления работать в том темпе ,, который задан Государственной Думой , практически все муниципальные образования оказались в обширном правовом вакууме. Этот правовой вакуум имел и имеет разрушительные последствия для экономики муниципальных образований, хотя по своему предназначению именно местное самоуправление должно было стать основой экономики России.

Законов, как утверждают федеральные политики, разработано действительно много, но касаются они , преимущественно государственных полномочий , государственной собственности и бюджетов органов государственной власти . Распространить действие большинства этих законов на органы местного самоуправления не представляется возможным (типичными примерами таких законов, не адресованных муниципальным образованиям, являются: законы о государственной социальной помощи, о государственном заказе и пр.).

Сложно идет и принятие документов , содержащих нормы, аналогичные нормам федеральных законов. Дискуссии, имевшие место при принятии законов-прототипов на федеральном уровне, повторяются на местном уровне и нередко завершаются противоположным итогом. В результате мы имеем местные нормативные правовые акты , концептуально противоречащие аналогичным федеральным законам.

В настоящее время тысячи и тысячи органов местного самоуправления продолжают работать над одними и теми же нормативным правовыми актами, решают одни и те же проблемы, делают или копируют одни и те же ошибки, неэффективно расходуя бюджетные средства и административный ресурс. Результат этот работы известен. Это не только усугубляющееся отставание от органов государственной власти в сфере правового регулирования , но и часто некачественное нормотворчество (особенно в сельской местности), сопровождающееся в лучшем случае протестами прокуратуры, в худшем - отсутствием этих протестов.

Социальная напряженность, обусловленная подобным правовым хаосом на местах, стала основанием для постановки вопроса о дальнейшей судьбе местного самоуправления в России. С нашей точки зрения , развитие подобной дискуссии совершенно преждевременно, поскольку органы местного самоуправления не имели возможности осознать и продемонстрировать свой потенциал в полном объеме по причине неурегулированности многих важных вопросов местного значения.

В сложившейся ситуации «спасительный путь» для всех органов местного самоуправления мы видим в разработке «модельного законодательства органов местного самоуправления» ( модельное законодательство ОМС), по аналогии с типовым законодательством о бюджетном процессе, поэтапная разработка которого в ближайшие три-четыре года будет финансироваться в централизованном порядке ( в том числе, при участии одного из международных банков).

В сегодняшней концепции (весьма вероятно, что в процессе работы эта концепция претерпит некоторые изменения) модельное законодательство ОМС – это пакет универсальных для всех муниципальных образований нормативны правовых актов , упоминаемых в федеральных законах либо рекомендуемых к принятию федеральным законодательством . Модельные законы ОМС могут применяться (или как вариант: должны действовать) на территориях муниципальных образований до принятия органами местного самоуправления индивидуальных нормативных актов по соответствующим вопросам. Модельные законы ОМС должны включать гарантированный объем прав граждан и субъектов предпринимательской деятельности , предусмотренный федеральными законами, которые могут быть расширены, но не могут быть ограничены индивидуальными местными нормативными правовыми актами .

Правовая основа модельного законодательства может быть определена посредством внесения поправок к Закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»

Все материалы раздела «Новости, комментарии, ремарки»

Реклама


© Авторские права на идею сайта, концепцию сайта, рубрики сайта, содержание материалов сайта (за исключением материалов внешних авторов) принадлежат Наталье Ярославовой-Оболенской.

Создание сайта — ЭЛКОС