О критериях оценки деятельности власти, коррупции и «родственно - денежном» аспекте контроля гражданского общества
© Наталья Ярославова-Чистякова
27 июля 2008 года
В связи с ситуацией, сложившейся с финансовым кризисом, а также продолжающимся ростом коррупции, считаю необходимым представить «Критерии оценки деятельности власти», презентованные на заседании дискуссионного клуба Тюменской областной Думы в конце 2006 года.Тогда в ходе обмена мнениями, мною достаточно четко была проведена мысль о том, что Критерии оценки деятельности власти, разработанные самой властью, отличаются от Критериев, по которым деятельность власти оценивает население. Предложенные мною Критерии оценки деятельности власти были разделены на несколько групп: Первая - Наличие у власти такого основного качества Политика как ВИДЕНИЕ; Вторая - Манипуляции с правилами, имеющие своим следствием серьезные нарушения прав граждан; Третья - Признаки наличия на территории Климата,благоприятного для рейдерства; Четвертая - Признаки принуждения к совершению сделок ( в том числе, совершенные в группе) и т.д (см.ниже). Вот этого самого ВИДЕНИЯ, как показала ситуация с кризисом, не хватает современной власти, поскольку меры принимались уже после возникновения проблемы. Разногласия между органами власти и населением по теме «О критериях оценки деятельности органов власти» не исчезают уже более двух лет (пример Тюмени - статья «О власти»). Более того, период действия Критериев оценки деятельности власти, введенных не столько давно, совпал по времени с ростом коррупции, поскольку Россия в рейтинге коррумпированных стран оказалась (за период действия этих самых критериев) ещё ниже, чем была до Критериев, спустившись со 121-го места на 147-е место («Коррупция в России достигла наивысших показателей за восемь лет»).
Сами Критерии, о чем говорилось изначально (ещё до их официального утверждения), ориентированы на показатели «Освоения бюджетных средств» и «Собираемости платежей за услуги государственного и квазигосударственного бизнеса» ( к примеру, уровень собираемости платежей за ЖКХ). Под квазигосударственным бизнесом,в данном случае, понимается также и бизнес, контролируемый государством. Власть всегда жила «бухгалтерской ментальностью» Наполнения бюджета и Освоения бюджета. В этом контексте я не именую «Освоение бюджета» инвестициями, потому что тут большая разница. Когда рассуждаешь об инвестициях надо оценивать окупаемость, причем по адекватным методикам.
За все годы рынка ( начиная с 90-х) не являлся секретом и тот факт, что прибыльность части бизнеса зависит от бюджетных заказов. Доля этого «бизнеса на Бюджетных заказах» в последние годы значительно выросла. Не было секретом и то, что до 50 % бизнеса в России является теневым ( это по данным 1998 года). С моей точки зрения, сейчас эта доля выше, о чем говорят оценки по росту коррупции. Таким образом, есть четкие указания на то, что существует зависимость между объемом бюджетных заказов, ростом коррупции и долей теневого бизнеса. И отсюда получается ещё более неприятный вывод: Критерии оценки деятельности региональной и муниципальной власти по объему освоенных бюджетных средств явно не мотивируют эти уровни власти к борьбе с коррупцией. Скорее эти мотивации противоположны. Представившиеся мне странными данные исследований об уровне коррупции в разных субъектах Федерации свидетельствуют скорее об уровне свободы слова и доле «среднего класса» в регионах, а также о доле среднего бизнеса. Речь касается данных, приведенных в публикации «68 регионов рассказали о взятках»). Там где нет свободы слова и нет самодостаточного среднего класса - там, похоже, респонденты просто боялись отвечать на вопросы о том, давали они взятки или не давали. «Смазку» из взяток применяет средний бизнес. Крупный бизнес решает вопросы совсем по другому. Он взятки не дает. У меня сложилось впечатление, что там, где низка доля респондентов, признавшихся (анонимно), что они давали взятки - среднего бизнеса, видимо, почти нет. Все монополизировано. У меня сложилось впечатление, что по данным этих исследований можно скорее судить об уровне монополизации бизнеса в регионах и это косвенное указание на индекс «несвободы слова».
По крайней мере, приведенные данные таковы, что коррупция получилась выше везде, где доля среднего и малого бизнеса больше (включая южный базар).
Таким образом, Критерии оценки деятельности власти, разработанные самой властью не решают проблемы с коррупцией! И они должны быть уравновешены Критериями оценки деятельности власти от гражданского общества. При этом я подразумевают Гражданское общество, а не «Квазигражданское общество», финансируемое за счет бюджетных заказов, активно осваиваемое сейчас Родственниками Чиновников, а также Родственниками Правозащитников (тех кто борется за свои права), выставляемых им в альтернативу с расчетом на то, что правозащитник против «своей крови» работать не будет... Это цинизм в высшей степени, но идут и на это. Пример, с бывшим губернатором Ставрополья г-ном Черногоровым, когда он принял на работу родственников своей бывшей жены, дабы они давали ей нелестные характеристики в ходе бракоразводного процесса.. Родственники, «вынутые» из забвения «купились на должности». Эта грязная практика «натравливания Крови на Кровь» распространяется сегодня по России. И этот акспект надо широко обсуждать, так как история показывает нам много примеров того, как подобные действия «конфликтологов» приводили к братоубийственным войнам в России. Если кто-то и провоцирует экстремизм и рознь в России, то это те, кто опускается до стравливания даже родственников.
Надо возвращаться к Диалогу с населением, а не подавлять мнение гражданского общества.
Поэтому ниже я представляю свою версию «Критериев оценки деятельности субъектов Федерации », которую надо было учитывать уже как минимум два года, что помогло бы избежать многого из текущего негатива», а также напоминаю дискуссию, которая состоялась в конце 2006 года на заседании Клуба «Простые правила» («Московский комсомолец в Тюмени» № 43(470) 25 октября - 1 ноября 2006 года, статья «Бюджетные страсти»)
Критерии оценки деятельности субъектов Федерации - от гражданского общества Тюменской области (первая группа)
I. Наличие у власти такого основного качества Политика как ВИДЕНИЕ
- Отсутствие Видения у власти и неспособность к превентивным действиям.Ситуация и практика, когда власть начинает решать проблемы только после того как эти проблемы сформулированы и озвучены гражданскими экспертами, только «под напором» гражданских экспертов и только после того как, эти эксперты дали необходимые рекомендации по решению проблем (доказывается сопоставлением дат публикаций и официальных обращений с датами (периодами) начала решения проблем)
- Введение граждан в заблуждение со стороны руководителей субъектов Федерации и депутатов, проявляющееся, в том числе, в явном отклонении от тех программ и системы ценностей, которые заявлялась перед выборами или назначением (доказывается цитатами в СМИ на разными даты, а также сопоставлением заявлений и конкретных действий)
- Наличие на территории «запущенных проблем», требующих многомиллионного бюджетного финансирования (деградировавшая инфраструктура, запущенные и пожароопасном состоянии социальные объекты и пр.) при профицитном или достаточном бюджете в предыдущие годы.
- Энергоаварии (типа Москва 2005 год) и другие подобные аварии, чрезвычайные события (отравления, пожары, взрывы, теракты), связанные с отсутствием необходимого контроля за технической и иной безопасностью, в том случае, если власть находилась в неведении о таких угрозах (из-за некачественной аналитики, прогнозов и пр.) и, как следствие, не принимала никаких превентивных действий для их предотвращения.
- Слишком частое корректирование бюджета в течение года. Бюджет должен планироваться один раз до начала года и строится на квалифицированных прогнозах. Существенное отклонение реальных показателей исполнения бюджета от утвержденных при первом принятии бюджета надо считать признаком непрофессионализма.
II. Комплексные показатели привлекательности территории для проживания
- Цена квадратного метра как показатель привлекательности территории для проживания ( даже скупка жилья в спекулятивных целях отражает финансовые потоки на территории, за которыми мигрируют граждане).
III. Признаки САБОТАЖА
- Гонения за поддержку начинаний Президента РФ и за попытки граждан защищать свои права со ссылкой на цитаты и выступления Президента РФ (увольнение, объявление персонами нон-грата, выдавливание с территории и пр.)
IY. Манипуляции с правилами, имеющие свои следствием серьезные нарушения прав граждан
- Практика отказа от отмены решений ( в том числе незаконных решений о собственности), основанных на нормативных актах, признанных в последующем незаконными или отмененными в связи с их противоречием Конституции РФ и федеральным законам (включая отменные добровольно либо по решению, под напором правозащитных и надзорных организаций). Т.е практика, дающая возможность принимать на три-четыре месяца незаконные нормативные акты и осуществлять на их основе «экспроприацию» государственной и частной собственности, принимать иные незаконные решения.
- Наличие на территории «мигающего права» - незаконных нормативных актов, действие которых приостанавливается на период суда или протеста прокуратуры, в том числе реинкарнирующих в последующем под другими датами и номерами.
- Прецеденты сокрытия, необнародования нормативных актов и решений, затрагивающих права граждан. Отсутствие единственного СМИ, где должны публиковаться все нормативные документы, затрагивающие права граждан. Отсутствие в Уставах конкретики о том, где ещё могут быть опубликованы нормативные акты, непосредственно затрагивающие их права.
- Наличие на территории субъектов нормотворчества, не имеющих прав на принятие документов нормативного характера (отделы, департаменты и пр.)
Y.Признаки наличия на территории Климата,благоприятного для рейдерства»
- Доля ( процент) Крупных предприятий - налогоплательщиков региона, на которых в течение года сменились обладатели контрольных пакетов акций.
- Доля банкротств - среди крупных средних и малых предприятий.
- Темпы роста числа компаний, имеющих головные холдинги за пределами субъекта Федерации.
- Искусственная монополизация бизнесов, не имеющих к этому технологических и иных предпосылок (пассажирский транспорт, рынок рекламы и т.п.)
YI. Признаки принуждения к совершению сделок ( в том числе, совершенные в группе):
- Принуждение граждан платить деньги компаниям, не оказывающим им коммунальные услуги и не имеющим с ними письменных договоров
- Принуждение граждан к продаже земельных участков, собственности и пр. по заведомо заниженным ценам, в том числе под предлогом государственных и муниципальных нужд, сопровождающиеся принятием нормативных актов, «передергивающих» понятие государственных и муниципальных нужд, неоправданно расширяющих возможности изъятия земель и собственности
YII. Признаки деградации сферы коммунальных услуг
- Признаки существования на территории бизнесов, основанных на недопоставке коммунальных услуг гражданам, в том числе, прецеденты, когда граждане неделями сидят без воды и пр., и не могут найти даже сантехника, поскольку система такого бизнеса построена на «прятках», сбросе ответственности, перманентных банкротствах и невозможности зафиксировать письменно заявку об отсутствии услуг. (Доказывается полным отсутствием системы письменных договоров на территории, свидетельскими показаниями, граждан, обращениями, правозащитными публикациями)
YIII. Легитимность власти
- Соответствие Устава области Конституции РФ. Насколько расходятся мнения чиновников и гражданского общества относительного «юридического качества»Устава. Число обращений в контролирующие и надзорные органы по фактам несоответствия Устава субъекта Федерации Конституции РФ и федеральным законам. Прецеденты внесения поправок в Уставы субъектов Федерации по фактам обращения граждан и правозащитных организаций, включая поправки внесенные как открыто, так и «втихаря» ( при официальном отрицании нарушений Конституции, тихо вносятся изменения в Устав)
- Соответствие Устава столицы субъекта Федерации Конституции РФ, а также Уставов муниципальных образований. Насколько расходятся мнения чиновников и гражданского общества относительного «юридического качества»Устава. Число обращений в контролирующие и надзорные органы по фактам несоответствия Устава столицы субъекта Федерации Конституции РФ и федеральным законам. Прецеденты внесения поправок в Уставы столиц субъектов Федерации по фактам обращения граждан и правозащитных организаций, включая поправки внесенные как открыто, так и «втихаря» ( при официальном отрицании нарушений Конституции, тихо вносятся изменения в Устав)
IX. Уровень развитости гражданского общества
- Открытая поддержка властью «назначенных ими представителей гражданского общества», выступающих в СМИ против демократии, подменяющих защиту граждан на защиту интересов крупных корпораций и лоббистских групп
- Построение на территории «вертикали гражданского общества» ( одни и те «представители гражданского общества» во всех околовластных общественных и пр. структурах
- Необоснованные привилегии «представителям гражданского общества», добровольно отказывающимся от критики власти и более того участвующих спин-докторстве, т.е. поддержке действий власти, нарушающих Конституцию РФ и законы России (помещения для аренды и пр., заработная плата за счет бюджетных средств или из источников, контролируемых административным ресурсом)
- Отсутствие на территории доступа к нормативным и иным документам, которые должны быть открытыми по закону. Вынужденные прецеденты голодовок и пр. как единственный способ доступа к информации
- Число обращений жителей территории к Уполномоченному по правам Человека
- Число обращений жителей территории в ФАС России
- Число обращений жителей территории в ЦИК РФ
- Число обращений в Верховный суд РФ
- Число обращений в Страсбургский суд
- Содержание годового доклада о состоянии соблюдения прав человека на территории
- Темпы монополизации СМИ. Доля СМИ, перепроданных в течение года (перешедших в собственность крупных частных компаний или государства)
X. Нарушение трудовых прав
- Число исков, обращений в контролирующие и надзорные органы в связи с нарушением Трудового кодекса РФ ( особенно при сокращениях с целью повышения цифры средней заработной платы учителей, врачей, иных бюджетных работников), а также иные попытки защиты трудовых прав: создание профсоюзов, митинги и пр., со стороны тех, в отношении кого они нарушены.
- Число уволенных (сокращенных) матерей, в одиночку воспитывающих своих детей.
- Число фактов увольнения более квалифицированных работников в пользу менее квалифицированных
- Число обращений граждан по фактам увольнения ( проблем на службе) в связи с отказом продать акции предприятия
- Число судебных исков о нарушении трудовых прав. Число судебных решений на территории субъектов Федерации, принятых в пользу работников.
XI. Динамика доходов и расходов населения. Нагрузка финансовая и трудовая (время за пределами рабочего дня) на адаптацию к реформам.
- Сопоставление темпов роста расходов и доходов в «бюджете граждан» ( либо в бюджете семей), в том числе, без учета группы наиболее богатых граждан чьи доходы более чем в 3-5 раз- превышают уровень среднего дохода по региону.
- Динамика роста расходов граждан на образование, здравоохранение, ЖКХ и в иных сферах (секторах ), где осуществляется реформирование. А также доля этих доходов в «бюджете» гражданина и семьи.
- Новые статьи расходов граждан, которые стали неожиданно отягощать их бюджет. Отношение граждан к этим статьям расходов.
- Время ( в часах), которое по оценке граждан им приходится тратить на адаптацию к реформированию.
История вопроса - из статьи
«Бюджетные страсти»
«Московский комсомолец в Тюмени» № 43(470) 25 октября - 1 ноября 2006 года
Наталья Емельянова - руководитель корпункта «МК в Тюмени»
…Очередное заседание клуба «простые правила» решено было посвятить обсуждению темы: «гарантируют ли сверхприбыли областного бюджета улучшение качества жизни населения?» И хотя «население» в заданной теме фигурировало в третьем лице, априори предполагалось, что речь пойдет как раз о его благополучии…
В условиях «отсутствия присутствия» делегатов от «народонаселения» представители прессы взяли на себя роль его «полпредов». И начали доказывать власть предержащим теорему про разделение мух и котлет… С доказательствами у журналистов, правда было, слабовато, все больше эмоции.
«Полпреды» пытались внушить депутатам мысль о том, что те «страшно далеки от народа», который чихать хотел на колебание цен барреля, дефициты, профициты и сверхприбыли. Народ, по утверждению журналистов, никак не может понять: почему при бюджетных доходах в 80 миллиардов рублей в год, его народа расходы, растут быстрее, чем уровень воды в Мировом океане? Почему при десятикратном росте сумм, выделенных из казны на сферу образования (518 млн. - в 2004-м и 6,5 млрд. - в 2006-м году), руководство школ просит с родителей по семь тысяч на ремонт? Почему зарплат участковых врачей за счет областных и федеральных надбавок выросла до 18 тысяч рублей, а попасть в кабинет к специалисту можно лишь через многочасовые очереди в тесных больничных коридорах? Почему дорогу, в ремонт которой в прошлом году «вбуханы» миллионы казенных рублей из той самой сверхприбыли, в этом году перекладывают заново? Почему тарифы на коммуналку растут, а морозы, по-прежнему застают власти врасплох?…
…Депутатам явно было явно неуютно вести разговор о бюджете в расплывчатой плоскости эмоций. По аналогии с солдатом, не знающим слов любви, они пыталсиь привести журналистов в чувство «правдой жизни» - то бишь конкретными цифрами. На «Круглый стол» дискуссии как козырные тузы со свистом выкладывались карты. Среднедушевые денежные доходы населения доходы населения юга Тюменской области выросли за пять лет почти вчетверо - раз! Налог на доходы физических лиц демонстрирует рост на 3 % - два! За пять лет областной бюджет «потяжелел» с 20 миллиардов до 80 миллиардов - три!… Зарплаты растут, город хорошеем, инвесторы с «длинным рублем» стоят в очереди, министр финансов Кудрин признал бюджет Тюменской области самым эффективным в стране - пять, шесть, семь, восемь! Ваша карта бита, и вы извините, дурак.
Когда стало очевидно, что дискуссия больше напоминает разговор слепого с глухим, слово взяла независимый эксперт Наталья Чистякова. Женская логика расставила все на свои места. Оказывается, проблема непонимания, как межуд журналистами- депутатами, так и между властью-населением - в отсутствии единого понятийного аппарата. Есть две системы критериев оценки бюджета, полагает Чистякова: одна больше импонирует чиновникам, другая - населению. Первые смотрят на ситуацию сквозь призму отремонтированных дорог, школ и показателей статистки. Вторые свою систему формируют больше интуитивно, в зависимости от того с какой скоростью растут их расходы на те услуги, которые ещё недавно были абсолютно бесплатны: образование, здравоохранение, оформление прав собственности. И никакая евробрусчатка на улицах не «замостит» пословицу про рубашку, которая ближе к телу.
Чистякова предложила власти и обществу разработать некую единую систему оценки социально-экономической действительности и даже намекнула на то, что базовая основа такой системы ей известна. «Во всех развитых странах такими критериями оценки являются разработки Всемирной организации здравоохранения. И это не цифровые показатели, которыми можно манипулировать: увеличить числитель, уменьшить знаменатель и получить классный показатель...»